(aneb co provedl legislativní proces s návrhem zákona č. 171/2023 Sb., na ochranu oznamovatelů)
Úvodem
Dne 20. června 2023 byl ve Sbírce zákonů vyhlášen zákon č. 171/2023 Sb., na ochranu oznamovatelů (dále také jako „zákon“). Tento právní předpis od svého počátku budí emoce jak mezi politiky, kteří přijetí zákona oddalovali až za pomyslný deadline[1], tak v odborné veřejnosti, která návrh zákona[2] zasypala kritikou[3].
Tento právní předpis nabude účinnosti již 1. srpna 2023, podle přechodných ustanovení však budou mít povinné subjekty zaměstnávající ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona nejméně 50 a zároveň méně než 250 zaměstnanců povinnost zavést vnitřní oznamovací systém až do 15. prosince 2023. Toto pravidlo se však neuplatní ve vztahu k veřejným zadavatelům, pro tyto je určující datum 1. srpna 2023.
Účelem tohoto článku je porovnání nejzásadnějších ustanovení nového zákona na ochranu oznamovatelů ve vztahu k jeho návrhu a částečně také k jeho inspirační směrnici[4].
Obecně k systému fungování ochrany oznamovatelů napříč právními řády
Systém ochrany oznamovatelů má obecně chránit osoby, které upozorňují na nezákonné, neetické nebo nekalé činnosti v organizacích, a to buď veřejných, nebo soukromých, ke kterým mají určitý, právem blíže specifikovaný vztah.
Hlavním cílem norem na ochranu oznamovatelů napříč právními řády je zajistit, aby oznamovatelé nebyli postihováni za oznamování informací o závažných porušeních práva či veřejného zájmu. Úpravy se tak snaží podpořit transparentnost a dodržování zákona v těchto organizacích.
Podrobnosti právních úprav jednotlivých členských státu se mohou velmi lišit, neboť směrnice je tzv. aktem na cíl a sama výslovně uvádí, že neomezuje pravomoc členských států rozšiřovat ochranu oznamovatelů nad její minimální rámec.
Přes výše uvedené se dají vysledovat hlavní principy ochrany oznamovatelů:
- Ochrana identity: Normy na ochranu oznamovatelů by měly zaručovat, že identita oznamovatele zůstane utajena a že nebude vystaven žádnému postihu nebo odvetě ze strany organizace, kterou oznamuje. Tento princip se však do tuzemské právní úpravy nepodařilo zavést.[5]
- Ochrana před represáliemi: Normy na ochranu oznamovatelů zakazují jakékoli nepříznivé jednání vůči oznamovatelům, jako je propuštění nebo jiné formy odvetných opatření.
- Možnost nahlášení porušení: Normy na ochranu oznamovatelů stanovují mechanismy, které umožňují oznamovatelům nahlásit nezákonné činnosti orgánům dozoru nebo jiným vhodným institucím.
- Právní ochrana: Zákon členského státu může oznamovatelům poskytovat právní prostředky, pokud jsou vystaveni represím. Tyto prostředky mohou zahrnovat např. právo na odčinění újmy, zvýhodnění procesního postavení oznamovatele či bezplatnou právní pomoc.
Působnost zákona
Návrh zákona oproti směrnici[6] rozšiřuje výčet oblastí, ve kterých se ochrana oznamovatele musí uplatnit[7].
Návrh k věcné působnosti stanoví, že: „ochrana se tedy podle návrhu zákona o ochraně oznamovatelů poskytuje oznamovatelům protiprávního jednání, které má znaky trestného činu a které bylo nebo má být spácháno v souvislosti s prací nebo jinou vymezenou obdobnou činností. Zároveň jsou chráněni ti oznamovatelé, kteří oznámí jakékoliv protiprávní jednání spadající do jedné z oblastí taxativně vymezených zákonem.“
Výsledná podoba zákona však jde ještě dál, než předpokládal jeho návrh: „Oznámení obsahuje informace o možném protiprávním jednání, k němuž došlo nebo má dojít u osoby, pro niž oznamovatel, byť zprostředkovaně, vykonával nebo vykonává práci nebo jinou obdobnou činnost, nebo u osoby, se kterou oznamovatel byl nebo je v kontaktu v souvislosti s výkonem práce nebo jiné obdobné činnosti, a které
a) má znaky trestného činu,
b) má znaky přestupku, za který zákon stanoví sazbu pokuty, jejíž horní hranice je alespoň 100000 Kč,
c) porušuje tento zákon, nebo
d) porušuje jiný právní předpis nebo předpis Evropské unie v oblasti,“
načež následuje výčet dalších 14 oblastí práva, ve kterých má zákon věcnou působnost. Platný právní předpis oproti směrnici přidává ještě další dvě kategorie, a to oblast daně z příjmů právnických osob a ochrany vnitřního pořádku a bezpečnosti.[8]
Zákonodárce bohužel neuvádí důvody pro konkrétní rozšíření. Např. ve vztahu k nastavení kritéria pro vytyčení hranice mezi závažným a méně závažným přestupkem by bylo zdůvodnění jistě vítáno. Kritériem pro aplikaci zákona je zde totiž horní hranice sazby pokuty za přestupek, která musí činit alespoň 100.000 Kč[9], přičemž takové dělící kritérium působí značně nahodile.
Osobní působnost zákona je zakotvena tak, že § 2 odst. 3 zákona je upraven výčet, který rozšiřuje pojem „práce“, obsažený v návětí odst. 1 tohoto ustanovení. Pojem „práce“ je v chápání zákona tak široký, že se pod něj vejde např. i samostatná výdělečná činnost nebo výkon funkce člena orgánu právnické osoby[10].
Současně však § 3 stanoví výčet výluk, tzv. výjimek z porušení smluvní nebo zákonné povinnosti a informací, jejichž oznámení se za oznámení nepovažuje – jedná se zejména o nezasahování do povinné mlčenlivosti advokátů a dalších právnických profesí či nezasahování do mlčenlivosti zdravotnické.
Kdy jsou oznamující osoby pod ochranou zákona a před čím je zákon chrání?
Ze směrnice se podává, že ochrana se poskytuje proti tzv. odvetným opatřením. Poněkud nepřekvapivě také uvádí, že ochrana se neposkytuje vědomě nepravdivým skutečnostem[11], ochrana tedy stojí mimo jiné na dobré víře oznamovatele. Současně má oznamovatel povinnost využít pro oznámení jeden ze tří kanálů, tedy vnitřní oznamovací systém[12], vnější oznamovací systém nebo při splnění taxativního výčtu vymezených podmínek – uveřejnění oznámení.
Alternativu k oznamování prostřednictvím vnitřních oznamovacích kanálů představují vnější oznamovací systémy. Jejich existence nemá žádný vliv na povinnost adresátů jakožto povinných subjektů zavést vnitřní oznamovací systém.
Co se týče České republiky, je vnějším oznamovacím kanálem Ministerstvo spravedlnosti, potažmo orgán inspekce práce viz dále. S oznámením se však lze obrátit rovněž na orgány činné v trestním řízení či na jiné orgány příslušné podle jiných právních předpisů. I v tomto případě mají oznamovatelé právo na ochranu dle návrhu zákona.
Třetím oznamovacím systémem je uveřejnění rozhodnutí. Podmínky pro oprávnění uveřejnit oznámení (dle směrnice zveřejnění) jsou ve směrnici, návrhu zákona i platném předpise stejné. Jedná se o naplnění těchto tří kritérií:
- povinnost subsidiarity využití vnějšího oznamovacího kanálu,
- nepřijetí vhodného opatření,
- potřebnost uveřejnění oznámení k naplnění požadavku zamezení bezprostředního nebo zjevného ohrožení́ veřejného zájmu[13] nebo s ohledem na zvláštní okolnosti případu, hrozí-li riziko odvetných opatření.
Směrnice i zákon zakazuje jakákoliv odvetná opatření učiněná v souvislosti s oznámením a uvádí jejich demonstrativní výčet. Lze za ně považovat například propuštění, převedení na nižší pozici, změnu pracovní doby a řadu dalších zásahů.
Jako opatření na ochranu oznamovatelů stanoví směrnice kromě bezplatného poradenství rovněž obrácené důkazní břemeno. Je tedy na osobě, která přijala vůči oznamovateli určité opatření, které je potenciálně opatřením odvetným, aby před soudem prokázala, že se o odvetu nejedná.
Výše uvedené je promítnuto i do zákona a doprovodného změnového zákona[14].
Zákon současně v § 5 explicitně hovoří o právu na přiměřené zadostiučinění s tím, že se v případě způsobení újmy podle tohoto zákona bude nahrazovat i újma nemajetková. Zde vzniká zřejmě průnik do ust. § 2894 odst. 2, zák. č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku a zákon na ochranu oznamovatelů bude v tomto smyslu lex specialis.
Tímto seznam ochranných opatření končí. Není zcela zřejmé, zda lze mezi ně počítat stanovení skutkové podstaty přestupku podle § 27 odst. 2 zákona, která trestá vystavení oznamovatele odvetnému opatření. Vzhledem k tomu, že přestupcem zaplacená pokuta bude příjmem veřejného rozpočtu, kloním se k názoru, že se o ochranné opatření nejedená, ale jde spíše o sankci, která má určitý vedlejší ochranný efekt.
Sankcionování přestupků
Zákon v částí IV. stanoví katalog skutkových podstat přestupků podle tohoto zákona. Na tyto se zřejmě bude vztahovat věcná působnost zákona bez ohledu na hranici horní sazby 100.000 Kč, jak je tomu v § 2 odst. 2 písm. b) zákona. Tyto skutkové podstaty jsou strukturovány podle adresátů, a to na přestupky oznamovatelů, příslušných osob, pověřených zaměstnanců, povinných subjektů a dalších osob.
Příslušnost k projednávání přestupků má zásadně Ministerstvo spravedlnosti, kromě případu, kdy je povinným subjektem osoba podle § 6 odst. 1 písm. a) zákona o inspekci práce, v takovém případě je příslušný orgán inspekce práce.
Závěrem
Přestože důvodová zpráva k návrhu zákona deklaruje, že: „[r]elevantní ustanovení návrhu zákona sledují obsah směrnice a jsou s ní plně v souladu,“[15] zůstává sporné, nakolik tomu tak skutečně je, neboť při porovnání návrhu zákona s jeho platným zněním je zřejmé, že zákon poněkud nabobtnal, přičemž tyto změny důvodová zpráva vysvětlit z povahy věci nedokáže. Přestože odpověď na otázku, zda nabobtnal na těch správných místech, ukáže až samotná praxe, není nevyslyšení kritiky ze strany odborné veřejnosti dobrým znamením.
Tento článek porovnal nejzásadnějších ustanovení nového zákona na ochranu oznamovatelů ve vztahu k jeho návrhu a částečně také k jeho inspirační směrnici. Zajímá vás toto téma více? Přejděte na další článek, ve kterém se dozvíte zda a jakým způsobem se vás zákon o ochraně oznamovatelů týká, jaké povinnosti vám podle výše uvedených předpisů vznikají a jaké sankce vám hrozí za jejich nedodržení.
Autor: Mgr. Martin F. Duraj
[1] Směrnice měla být provedena do práva členských států do 17. prosince 2021. Pouze ve vztahu k povinnosti zavést interní kanál pro oznamování podle čl. 8 odst. 3 Směrnice platí delší transpoziční lhůta do 17. prosince 2023. Za pozdní provedení směrnice je proti České republice vedeno řízení pro nesplnění povinnosti č. 2022/0043. Řízení podle čl. 258 Smlouvy o fungování EU bylo Evropskou komisí zahájeno dne 27. ledna 2022, protože směrnice měla být Českou republikou provedena do 17. prosince 2021. Toto řízení pro nesplnění povinnosti může vyústit v uložení finanční sankce, přičemž s ohledem na povahu směrnice bude moci Evropská komise využít možnosti dle čl. 260 odst. 3 Smlouvy o fungování EU a požadovat uložení citelné peněžité sankce již při prvním předložení věci Soudnímu dvoru EU.
[2] Návrh zákona na ochranu oznamovatelů: Dostupné online: https://www.psp.cz/sqw/text/orig2.sqw?idd=221043
[3] Článek Transparency International: https://www.transparency.cz/poslanci-schvalili-nekvalitni-zakon-o-ochrane-oznamovatelu-klicova-anonymni-podani-nejsou-zahrnuta-cesku-tak-hrozi-zaloba/.
[4] Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1937 ze dne 23. října 2019 o ochraně osob, které oznamují porušení práva Unie.
[5] § 2 odst. 2 zák. č. 171/2023 Sb., na ochranu oznamovatelů stanoví, že: „Oznámení obsahuje údaje o jménu, příjmení a datu narození, nebo jiné údaje, z nichž je možné dovodit totožnost oznamovatele; má se za to, že údaje o totožnosti oznamovatele jsou pravdivé. Oznámení nemusí obsahovat údaje podle věty první, pokud bylo podáno osobou, jejíž totožnost je příslušné osobě podle § 10 nebo státnímu zaměstnanci podle § 13 známa.“ Otázkou však zůstává, jakou roli bude hrát vyvratitelná domněnka pravosti totožnosti oznamovatele.
[6] Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1937 ze dne 23. října 2019 o ochraně osob, které oznamují porušení práva Unie. Dále také jako „směrnice“.
[7] Čl. 2 Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1937 ze dne 23. října 2019 o ochraně osob, které oznamují porušení práva Unie. Dostupné online: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/HTML/?uri=LEGISSUM:4429860.
[8] Ustanovení § 2 zák. č. 171/2023 Sb., na ochranu oznamovatelů.
[9] Ustanovení § 2 odst. 1, písm. b) zák. č. 171/2023 Sb., na ochranu oznamovatelů.
[10] Ustanovení § 2 odst. 3 zák. č. 171/2023 Sb., na ochranu oznamovatelů.
[11] Toto jednání je rovněž zákonem sankcionováno.
[12] Vyjmenovaným subjektům je rovněž stanovena tento systém zavést. Přes svou obecnost směrnice normuje, že tato povinnost je stanovena pro zaměstnavatele s 50 a více zaměstnanci, přičemž tato hranice se nevztahuje na zaměstnavatele ve specifických oblastech. Subjektům ze soukromého sektoru s 50 až 249 zaměstnanci a obcím povoluje Směrnice vnitřní oznamovací kanály sdílet.
[13] Slovy zákona se jedná o bezprostřednímu nebo zjevnému ohrožení vnitřního pořádku nebo bezpečnosti, života nebo zdraví, životního prostředí nebo jiného veřejného zájmu nebo ke vzniku nenapravitelné újmy. Viz § 7 odst. 1, písm. c), bod 2 zák. č. 171/2023 Sb., na ochranu oznamovatelů.
[14] Zák. č. 172/2023 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o ochraně oznamovatelů. V občanském soudním řádu konkrétně § 133a a také § 14 písm. b) zák. č. 171/2023 Sb., o ochraně oznamovatelů.
[15] Důvodová zpráva k zákonu, str. 25. Dostupné online: https://www.psp.cz/sqw/text/orig2.sqw?idd=221043
